【大證研究】以全新視角思考政務誠信內涵及發(fā)展
編者語：本文介紹了政務誠信的概念內涵和意義，通過梳理近年來政務誠信建設政策文件，結合《社會信用體系建設法（征求意見稿）》分析了新時期政務誠信建設的新要求，并總結了當前政務失信的幾種主要表現形式，最后對未來政務誠信建設的主要方向進行了思考，力圖為政府部門加強政務誠信建設提供一定的參考價值。
一、政務誠信概念及意義
（一）政務誠信概念及內涵
政務誠信是指政府要對社會、對公民恪守信用準則，其核心是依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、失信懲戒，發(fā)揮政府在誠信建設中的示范表率作用，取信于民，這既是法治政府的必然要求，也是建設誠信社會的重要基礎。政務誠信是商務誠信、社會誠信的表率，是確立現代社會誠信的基石，是社會主義核心價值體系的重要內容。
《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》作為早期政務誠信建設的綱領性文件，對政務誠信的基本理念進行了系統(tǒng)性闡述，首次構建起政務誠信的基本框架。具體來看，政務誠信的基本原則包括依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾和失信懲戒；政務誠信監(jiān)督體系包括政務誠信專項督導機制、橫向政務誠信監(jiān)督機制、社會監(jiān)督和第三方機構評估機制；政務信用管理體系包括加強公務員誠信教育、建立健全政務失信記錄、健全守信激勵與失信懲戒機制、健全信用權益保護和信用修復機制；政務誠信建設重點領域包括政府采購、政府和社會資本合作、招標投標、招商引資、地方政府債務、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
圖1 政務誠信建設基本框架
（二）政務誠信的意義
政務誠信是“第一誠信”，是整個社會信用大廈的頂梁柱，各類政務行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信建設發(fā)揮著重要的表率和導向作用。政務誠信的外部性影響很大，其負外部性更是危害巨大，一次政務失信比多次社會失信影響和后果更加嚴重，更有甚者將引發(fā)社會信用危機。推進政務誠信建設，具有重要意義。
第一，政務誠信是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。政務誠信是踐行社會主義核心價值觀的重要體現，是治國理政的重要資源，提高治理能力，需實現治理方式由政府包攬向政府主導、市場主體、社會協同轉變，建立起政府、社會和民眾之間的良好信任合作關系，形成國家與社會之間的良性互動，這就要求通過政務誠信構建政府、社會和民眾之間的信任橋梁，將其作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。
第二，政務誠信是優(yōu)化營商環(huán)境的基石。政務誠信是商務關系有效維護、商務運行成本有效降低、營商環(huán)境有效改善的基本條件，當地政務誠信的好壞，直接影響投資信心和招商引資，政務誠信是各類經濟活動有效開展的基礎保障。
第三，政務誠信在社會信用體系建設中發(fā)揮著示范引領作用。社會信用體系建設由政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域構成，而政務誠信作為社會信用體系其中一項重要組成部分，在社會信用體系建設中發(fā)揮著示范引領作用，可以說，政務誠信是社會誠信的標桿，是社會信用體系建設的“領頭羊”。
第四，政務誠信是提升政府公信力的有力保障。通過加強政務誠信建設，樹立有公信力、有執(zhí)行力的服務型政府形象，能夠有效避免落入政府公信力的“塔西佗陷阱”，即當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。
二、新時期政務誠信建設新要求
（一）近年來政務誠信建設政策導向
國家層面高度重視社會信用體系建設，《習近平代表第十九屆中央委員會在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》提出完善社會信用等市場經濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境。政務誠信建設作為社會信用體系建設中的重要一環(huán)，國家近年來陸續(xù)頒布了《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》、《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等政策文件，提出加強政務誠信建設。2020年以來更是通過多個政策文件，著重從健全政府失信責任追究制度、建立政務誠信監(jiān)測治理體系對政務誠信建設提出了新要求。
四川省人民政府《關于加強政務誠信建設的實施意見》明確提出探索構建廣泛有效的政務誠信監(jiān)督體系、建立健全政務信用管理體系、加強重點領域政務誠信建設等三個方面的重點任務?！端拇ㄊ∩鐣庞霉芾頃盒修k法》提出加強政務誠信建設，實施政務誠信考核評價，不斷完善政務誠信監(jiān)督體系。
可以看出，近年來政務誠信政策導向已從最初的加快推進政務誠信建設，到持續(xù)深化和細化的發(fā)展趨勢，特別是提出了建立政務誠信監(jiān)測治理體系，建立健全政府失信責任追究制度，深化開展第三方政務誠信評價等相關要求。
表1 近年來政務誠信建設政策梳理
（二）《社會信用體系建設法（征求意見稿）》對政務誠信建設的新要求
2022年11月14日，國家發(fā)展改革委、人民銀行會同社會信用體系建設部際聯席會議成員單位和有關部門起草了《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》，這是對我國信用立法邁出的重要一步，也對新時期對政務誠信建設提出了新要求。
《社會信用體系建設法（征求意見稿）》對政務誠信的總體要求是各級行政機關應當發(fā)揮在信用建設中的表率作用，依法履行法定職責，建設誠信政府，加快政府守信踐諾機制建設，加強公務員誠信管理和教育。具體來看，《社會信用體系建設法（征求意見稿）》對兌現政策和承諾、政務誠信監(jiān)督、公務員誠信建設、政務誠信建設的六個重點領域進行了闡述。
兌現政策和承諾方面，行政機關對依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認真履約和兌現，不得以機構調整、人員變動等理由，拒絕、拖延落實或以減損市場主體權益為條件變相落實政策承諾。
政務誠信監(jiān)督方面，建立政務誠信監(jiān)測和失信問責機制，實施政務誠信考核評價，將政務誠信狀況納入政府績效評價體系。
公務員誠信建設方面，建立公務員誠信檔案，在公務員考核考察中注意運用。公務員應當提高誠信履職意識，不得在履職過程中違反政務誠信建設要求。
政務誠信建設的六個重點領域分別是：招商引資、政府采購、拖欠賬款、政府債務、政府和社會資本合作和招標投標領域。
一是招商引資領域，行政機關應當加強招商引資領域政務誠信建設，依法依規(guī)出臺優(yōu)惠政策，嚴格兌現有關承諾。
二是政府采購領域，行政機關應當加強政府采購領域政務誠信建設，嚴格監(jiān)督采購人在項目履約驗收環(huán)節(jié)的信用狀況，依法處理采購人及有關責任人在政府采購活動中的違法失信行為。
三是拖欠賬款領域，行政機關不得違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款，縣級以上人民政府及其有關部門要加大對拖欠的治理力度，建立防范拖欠的長效機制。
四是政府債務領域，行政機關應當加強地方政府債務領域政務誠信建設，強化地方政府債務預算約束，提高透明度。省級黨委和政府對本地區(qū)債務風險負總責，保證地方政府債務誠信履約，堅決查處違法違規(guī)舉債行為。
五是政府和社會資本合作領域，行政機關應當加強政府和社會資本合作領域政務誠信建設，政府和社會資本合作項目政府方責任人應當針對項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等階段的責任作出承諾。行政機關應當將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責任人信用記錄。
六是招標投標領域，行政機關應當加強政府招標投標領域政務誠信建設，推廣和應用第三方信用報告，依法依規(guī)及時向社會公開有關招標代理機構資質信息、信用信息及動態(tài)監(jiān)管信息等。
總的來看，《社會信用體系建設法（征求意見稿）》明確了新時期政務誠信建設的工作重點和要求，為進一步推動政務誠信建設提供了法律依據，也意味著在今后一段時期內，作為信用立法中一項重要內容，政務誠信相關工作將得以切實有效實施，助推社會信用體系高質量發(fā)展。
三、當前政務失信行為的主要表現
（一）政府部門主要失信行為
部分政府部門存在著政務承諾失信、行政不公開、政策隨意變動引起的政務失信行為，特別是由于政府換屆、相關責任人更替出現新官不理舊賬行為，地方政府以機構調整、人員變動等理由，拒絕、拖延落實或以減損市場主體權益為條件變相落實政策承諾，存在不履行、不兌現或延遲履行合同約定、優(yōu)惠政策等毀約違約行為，不僅對相關企業(yè)和投資人造成財產損失，對于新型政商關系的建立也是一種破壞，新官不理舊賬等政務失信行為已成為市場經濟的絆腳石。
（二）公務人員主要失信行為
公務人員政務失信行為主要是指公務員在履職過程中，因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等，例如部分公務員以權謀私、貪污腐化，產生十分惡劣的社會影響；部分公務員因欠債不還被列為失信被執(zhí)行人，而被有關部門記入誠信檔案，對其年終考核以及提職晉級帶來負面影響；在對一些領導干部的任職資格考察中，擬任領導干部因征信多次逾期而失去任職資格。公務員掌握著國家和政府的行政資源，執(zhí)行各項國家公務和行政事務，其政務失信行為會產生負強化、模仿和擴張效應，將對整個社會風氣帶來嚴重腐化作用。
四、未來政務誠信建設主要方向
（一）加快政府守信踐諾機制建設
通過建立健全“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責”機制，全面推行政府部門服務承諾制度，準確記錄并客觀評價各級人民政府和公務員對職權范圍內行政事項以及行政服務質量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況，促使政府嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，并將守信踐諾情況納入政務信用記錄，作為政府部門及主要領導的績效考核的一項重要依據，進一步推進法治政府、誠信政府建設。
（二）建立完善公務員誠信檔案
公務員誠信檔案是對公務員誠信狀況進行記錄、概括和評價的檔案，應區(qū)別于一般人事檔案，將個人年度工作報告、廉政情況、年度考核、違法違紀等信息納入誠信檔案。公務員誠信檔案應主要記錄以下三個方面的內容：一是公務員個人的社會信用狀況，包括司法訴訟、個人信用記錄和榮譽信息等；二是與公務員職業(yè)要求相關的特定誠信信息，如個人事項報告、廉政記錄等；三是公務員履職情況的誠信信息，如年度考核情況、承諾踐諾、相關違法違約行為等。將公務員誠信檔案作為公務員考核、考察、提拔和獎懲的重要參考，促使其堅持誠信履職，提升公務員誠信意識和信用觀念。
（三）加強誠信教育和宣傳
各政府部門應積極開展誠信進社區(qū)、誠信進學校、誠信進企業(yè)、誠信進商圈、誠信進園區(qū)等活動，通過懸掛條幅、發(fā)放宣傳用品、宣講誠信道德模范事跡等方式方法，開展誠信教育活動，倡導政務人員及民眾樹立誠實守信的觀念和意識。同時，積極運用微信公眾號、微博和短視頻等多媒體矩陣，豐富誠信宣傳的內容和形式，營造“知信、用信、守信”的良好氛圍，夯實政務誠信的內在保障。
（四）以政務誠信評價為依托構建多方共建的政務誠信監(jiān)督機制
以政務誠信評價為依托，構建多方共建的政務誠信監(jiān)督機制，通過以評促改、以評促進，擴大政府部門、區(qū)縣和街鎮(zhèn)受評范圍，推動評價結果在績效考核、創(chuàng)新試點和評優(yōu)評先中運用，實現對政務誠信狀況的有效監(jiān)督。通過委托信用服務機構、高校及科研院所等第三方機構開展政務誠信評價，實施政務誠信大數據監(jiān)測預警，發(fā)揮其專業(yè)性和獨立性，能夠進一步暢通政務誠信社會監(jiān)督渠道，便于民眾了解政府部門實際政務誠信狀況，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用。
（五）加強政務失信治理與追責
建立政務失信記錄臺賬和記錄機制，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信信息納入全國信用信息共享平臺并向社會公開。建立政務失信專項治理機制，探索創(chuàng)新政府失信追溯方式、完善政府懲戒問責機制、完善政府失信危害補救措施、建立政務信用修復機制、創(chuàng)建政府守信激勵機制等方式，加強政務失信治理與責任追究，重點治理債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領域的政府失信行為，督促失信政府機構限期整改，消除不良影響。
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